Biuro  Analiz  Sejmowych
OPINIA ZLECONA

Dr Andrzej Gorgol 
adiunkt w Katedrze Prawa Finansowego 
UMCS w Lublinie, 
WSZiA w Zamościu, 
radca prawny Lb – 918.

Lublin, dnia 6 lipca 2011 r.

OPINIA PRAWNA
do senackiego projektu ustawy o zmianie ustawy o funduszu sołeckim oraz o zmianie niektórych ustaw (Druk nr 4192) 

	Przedmiotem opinii jest ocena poprawności legislacyjnej projektu ustawy, jego zgodności z Konstytucją RP i prawem Unii Europejskiej, ustalenie ewentualnych kolizji z obowiązującym w Polsce systemem prawa i potencjalnych zagrożeń dla systemu finansów publicznych, ocena prawidłowości i rzetelności przedstawionych w projekcie ustawy o zmianie ustawy o funduszu sołeckim oraz o zmianie niektórych ustaw społecznych, gospodarczych, finansowych i prawnych skutków planowanej nowelizacji. Zakres ekspertyzy nie obejmuje oceny przepisów nowelizowanych ustaw niepozostających w merytorycznym związku z projektem ustawy.
	
1.	Ocena poprawności legislacyjnej projektu ustawy

Opiniowany projekt ma charakter wyraźnej nowelizacji trzech ustaw o: funduszu sołeckim, zbiórkach publicznych i jednostkach doradztwa rolniczego. W zasadniczej części planowane zmiany prawne odnoszą się do ustawy o funduszu sołeckim. Z kolei modyfikacja treści ustaw o zbiorkach publicznych i jednostkach doradztwa rolniczego ma ograniczony zakres zastosowania do pojedynczych jednostek redakcyjnych obu aktów prawnych. Polega ona na dodaniu nowych przepisów, a nie na zamianie ich dotychczasowego brzmienia. Odmienny, zmieniająco - rozszerzający charakter ma nowelizacja ustawy o funduszu sołeckim. Poza zmianą treści obowiązujących przepisów prawa założono także dodanie nowych przepisów merytorycznych. 
Zasadą prawodawczą jest jednokrotność przedmiotu ustawy nowelizującej. Oznacza to, iż jedna ustawa zmieniająca obejmuje tylko jedną ustawę (§ 92 r.z.t.p.). Odstąpienie od tej reguły jest dopuszczalne tylko w dwóch sytuacjach, gdy między nowelizowanymi ustawami występują niewątpliwe związki tematyczne lub gdy do zrealizowania zamysłu prawodawcy jest niezbędne dokonanie zmian w kilku ustawach. Niewątpliwie w projektowane zmiany ustaw wyczerpują przesłanki obu wyjątków od omawianej zasady techniki prawodawczej, a więc łączna nowelizacja trzech ustaw jest zgodna z regułami prawidłowej legislacji.
Wątpliwość wzbudza jednak tytuł projektowanej ustawy. Regułą legislacyjną jest bowiem wymienienie w tytule zmieniającej ustawy każdej nowelizowanej ustawy (§ 96 r.z.t.p.). Użycie zwrotu „o zmianie ustawy o funduszu sołeckim i zmianie innych ustaw” nie spełnia tego wymagania. Odstępstwo to byłoby dopuszczalne jedynie w sytuacji, gdyby tytuł ustawy nowelizującej byłby rażąco długi. Trudno uznać, iż wyliczenia wszystkich tytułów zmienianych ustaw jest za długie, a tym bardziej rażąco długie. Dotychczasowa praktyka legislacyjna dostarcza bowiem innych argumentów. Można zatem uznać, iż projekt ustawy narusza zasady techniki prawodawczej. 
Struktura projektowanej ustawy nie jest prawidłowa. Zasady techniki prawodawczej określają budowę ustawy, wymieniając nie tylko jej elementy składowe (§ 14 r.z.t.p.), ale także ich kolejność (§ 15 r.z.t.p.). Skoro projekt ustawy zakłada nowelizację trzech różnych ustaw, a przepisy zmieniające zasadnie zostały pogrupowane w trzech odrębnych artykułach, zgodnie z § 97 ust.1 r.z.t.p. powinny być one wydzielone we wspólny rozdział zatytułowany „Zmiany w przepisach obowiązujących”. Dopiero w dalszej kolejności mogą być wymienione przepisy przejściowe i końcowe.  
	Zasadniczą wątpliwość budzi treść i umiejscowienie art. 4 projektowanej ustawy. Jak już wspomniano, przepisy przejściowe i dostosowujące powinny być umieszczone po przepisach zmieniających, a przed przepisami końcowymi. Niewątpliwie art. 5 projektowanej ustawy stanowi przepis końcowy regulujący datę jej wejście w życie. Z wykładni wewnątrzsystemowej można zatem wyciągnąć wniosek, iż art. 4 projektowanej ustawy ma charakter przepisu przejściowego lub dostosowującego. Istota tej jednostki redakcyjnej jest jednak zupełnie inna. Przepis przejściowy stanowi bowiem regulację wpływu nowej ustawy na stosunki powstałe pod działaniem ustawy albo dotychczasowych ustaw (§ 30 r.z.t.p). Z kolei unormowanie dostosowujące ma na celu dostosowanie funkcjonowania organów lub instytucji do nowej ustawy (§ 35 r.z.t.p.). 
	Przepis art. 4 projektowanej ustawy wprowadza domniemanie prawne i tworzy fikcję prawną odbiegającą od stanu rzeczywistego, iż do czasu podjęcia uchwały w przedmiocie wyodrębnienia lub odmowy wyodrębnienia w budżecie gminy środków na fundusz sołecki taki fundusz został wyodrębniony przez radę gminy. Regulacja ta ma charakter merytoryczny, związany bezpośrednio z ustawą o funduszu sołeckim. Nie warunkuje ona zastosowania projektowanej nowelizacji od wystąpienia w przyszłości określonych zdarzeń, nie tworzy rozwiązań szczególnych o z góry określonym czasowo zakresie obowiązywania, ani nie wymaga dostosowania funkcjonowania organów (rad gmin) lub innych instytucji do zmiany unormowań. Skoro unormowanie to stanowi przepis nowelizujący ustawę o funduszu sołeckim, a nie instrument stosowania ustawy zmieniającej, przepis art. 4 projektowanej ustawy powinien być ujęty w art. 1 ustawy zmieniającej. Jak już wspomniano, planowane zmiany dotyczą trzech ustaw. Zgodnie zatem z § 95 r.z.t.p. nowelizacji każdej z tych ustaw powinna być ujęta w jeden artykuł ustawy zmieniającej. Oznacza to konieczność dokonania formalnej konsolidacji treści art. 1 i art. 4 projektowanej nowelizacji w jeden przepis redakcyjny – art. 1. 
	Z zestawienia ilości proponowanych zmian w treści ustawy o funduszu sołeckim z liczbą artykułów tej ustawy wynika wniosek o znacznej zmianie ilościowej jej przepisów. Zmiany obejmują artykuły: 1, 2, 3, 4, 4a, 4b oraz przyjmują dodatkowo postać niewłaściwie wyodrębnionego formalnie art. 4 ustawy zmieniającej. Natomiast nowelizowana ustawa ma ogółem 7 artykułów. Pojawia się zatem wątpliwość, czy podjęte działania legislacyjne powinny zmierzać do zmiany obowiązującego aktu prawa, czy też do jego zastąpienia nową ustawą. Problem ten powinien być rozstrzygnięty zgodnie z regułami techniki prawodawczej. Przepis § 84 r.z.t.p. nie stwarza w tej kwestii żadnych luzów decyzyjnych i jest jednoznaczny. Projekt nowej ustawy jest opracowywany, gdy wystąpi przynajmniej jedna z alternatywnych przesłanek: wprowadzane zmiany w obowiązującym akcie prawnym byłyby liczne, naruszyłyby jego konstrukcję lub spójność, bądź byłby on już poprzednio wielokrotnie nowelizowany. Niewątpliwie występuje pierwsza przesłanka, która wyłącza możliwość wydania ustawy zmieniającej i nakazująca ujęcie zmian prawnych w formie nowej ustawy o funduszu sołeckim. 
	Warto także zwrócić uwagę na obowiązki wynikające z zasad techniki prawodawczej, które wykonanie powinno poprzedzać podjęcie decyzji o przygotowaniu projektu ustawy. Projektodawca powinien dokonać wyboru sposobu interwencji organów władzy publicznej w dziedzinie społecznej wymagającej takiej ingerencji; ustalić alternatywne rozwiązania prawne służące zrealizowaniu założonych celów (§ 1 ust.2 pkt 4 r.z.t.p.); sformułować prognozy podstawowych i ubocznych skutków rozważanych alternatywnych rozwiązań prawnych, w tym także ich wpływu na system prawa (§ 1 ust.2 pkt 5 r.z.t.p.) oraz dokonać wyboru optymalnego w danych warunkach rozwiązania prawnego (§ 1 ust.2 pkt 7 r.z.t.p). Z analizy treści uzasadnienia projektu ustawy wynika, iż te wymagania nie zostały spełnione. W założeniu nowelizacja ma na celu usunięcie „kilku mankamentów prawnych” ujawionych przez praktykę funkcjonowania funduszu sołeckiego. Deklarowane środki realizacji tego zadania obejmują trzy grupy działań: modyfikację nieprecyzyjnych lub kłopotliwych rozwiązań prawnych, stworzenie systemu wsparcia eksperckiego dla sołectw oraz wzmocnienie ich pozycji ustrojowej. W procesie legislacyjnym nie rozważano zastosowania alternatywnych instrumentów prawnych osiągnięcia zaplanowanych celów w sferze stosunków społecznych poddanych regulacji ustawy o funduszu społecznym. Nie można więc uznać, iż proponowane zmiany prawne są optymalnym rozwiązaniem. 
	
2.	Ocena zgodności projektu ustawy z Konstytucją RP i prawem unijnym

Przed przystąpieniem do szczegółowej wykładni prokonstytucyjnej projektu ustawy warto podkreślić, iż istotą tej nowelizacji jest ingerencja organu władzy publicznej w wewnętrzne stosunki samorządu gminnego. Regulacja funduszu oznacza interwencję w gospodarkę budżetową gminy, jak i w jej strukturę organizacyjną. Sołectwo nie powinno być postrzegana jako odrębny, autonomiczny podmiot w stosunku do jednostki samorządu terytorialnego, lecz jako element struktury organizacyjnej gminy. Stanowi ono bowiem jednostkę pomocniczą gminy i nie ma samodzielnej pozycji prawnej, ani tym bardziej podmiotowości prawnej. Z tego względu jego finansowanie odbywa się w ramach finansowania zadań samorządu gminnego, gospodarowania środkami publicznymi i wykonywania budżetu gminy. Teza o braku własnych kompetencji publicznoprawnych sołectwa, wykonywaniu kompetencji przydzielonych tej jednostce przez radę gminy, a więc obowiązków i uprawnień samorządu gminnego delegowanych przez jego organ uchwałodawczy do wykonywania przez własną jednostkę pomocniczą znajduje potwierdzenie w orzecznictwie. Na przykład Naczelny Sad Administracyjny zasadnie stwierdził, iż „samodzielność gmin w tworzeniu dzielnic oraz w określaniu przekazywanych im zadań i kompetencji ma swoje racjonalne uzasadnienie dopiero wówczas, gdy się przyjmie, że działalność organów dzielnicy należy traktować jak działalność organów gminy”.
Warto zauważyć, iż sołectwa nie są obligatoryjnym elementem struktury wspólnoty samorządowej. Ustawa ustrojowa nie nakłada bowiem na radę gminy obowiązku utworzenia jednostek pomocniczych, chyba że z taką inicjatywą wystąpią ich mieszkańcy. Skoro sołectwo jest fakultatywną jednostką gminy, fundusz sołecki nie powinien być automatycznie tworzony z mocy prawa w każdej gminie, w więc także w gminach, w których nie utworzono sołectw. Natomiast projektowana ustawa (art. 1 pkt 1 lit.a.) - podobnie jak zmieniana ustawa – wprowadza prawny przymus podjęcia uchwały w przedmiocie utworzenia funduszu sołeckiego lub odmowy jego utworzenia. Niewątpliwie nie ma żadnego uzasadnienia do takiej ingerencji w działalność jednostki samorządu terytorialnego, gdy w gminie nie ma sołectwa. Tym bardziej nieracjonalne jest wprowadzenie domniemania ustawowego, iż do czasu podjęcia uchwały przez radę gminy o utworzeniu lub odmowie utworzenia funduszu sołeckiego nastąpiło z mocy prawa wyodrębnienie takiego funduszu. 
Gmina jest osobą prawną, której majątek objęty jest zakresem konstytucyjnej i ustawowej ochrony sądowej. Konstytucja RP gwarantuje każdemu podmiotowi, a więc także gminie, prawo do własności i innych praw majątkowych, które podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej (art. 64 ust.1 i 2 ). Własność może być ograniczana tylko przepisami ustawy i wyłącznie w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty tego prawa rzeczowego (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Niewątpliwie środki publiczne objęte gospodarką budżetową samorządu gminnego korzystają z tego konstytucyjnego standardu ochrony własności. Wyodrębnienie funduszu sołeckiego nie może być postrzegane jako forma „wywłaszczenia” gminy z jej zasobów środków budżetowych, gdyż nie zmienia się ich właściciel. Jak już wspomniano, sołectwo jest wewnętrzną strukturą jednostki samorządu terytorialnego, a nie podmiotem zewnętrznym, na którego mogłyby zostać zbyte prawa majątkowe gminy. Wątpliwości wybudza jednak kwestia zakresu i głębokości ingerencji organu władzy publicznej w atrybuty składające się na pozytywną stronę najszerszego prawa rzeczowego. Dotyczy to przede wszystkim pozbawienia gminy uprawnienia decydowania o sposobie wykorzystania własnych środków pieniężnych. Uznanie, iż te następstwa planowanej nowelizacji naruszają istotę własności, byłoby równoznaczne ze stwierdzeniem wystąpienia naruszenia standardu konstytucyjnej ochrony własności gminy.
Konstytucja RP chroni jednostki samorządu terytorialnego przed „samowolą legislacyjną” organów władzy publicznej. Ograniczenie konstytucyjnych wolności i praw jest uwarunkowane wystąpieniem sytuacji, gdy inne wartości ustrojowe wymagają ochrony większej niż własność, samorządność i samodzielność finansowana gminy. Ograniczenie z korzystania z własności komunalnej powinno być niezbędnym i adekwatnym środkiem ochrony demokratycznego państwa prawa, jego bezpieczeństwa, porządku publicznego, środowiska naturalnego, zdrowia i moralności publicznej, wolności i praw innych podmiotów. Konstytucja RP wymaga dodatkowo, aby taka ustawowa ingerencja nie naruszała istoty wolności i praw. Niewątpliwie proponowane przez projektodawcę zmiany nie spełniają konstytucyjnego standardu niezbędności i proporcjonalności ich zastosowania, a ich wprowadzenie nie jest umotywowane ochroną enumeratywnie wyliczonych konstytucyjnych wartości. Ogólnie można powiedzieć, iż ingerencja organu władzy publicznej podejmowana jest w sytuacjach, gdy wymaga tego interes publiczny nadrzędny wobec indywidualnego interesu podmiotu prawa prywatnego lub gdy występuje kolizja prywatnych interesów. Umotywowanie nowelizacji tworzeniem sytemu wsparcia eksperckiego sołectw, wzmocnieniem ich pozycji ustrojowej oraz modyfikacją regulacji, które okazały się nieprecyzyjne lub kłopotliwe dla funkcjonowania funduszu sołeckiego nie stwarza uzasadnienia wymaganego przez art. 31 ust. 3 Konstytucji do ingerencji w prawa jednostki samorządu terytorialnego. 
Finanse publiczne są wartością konstytucyjną, a za takim rozwiązaniem przemawia interes publiczny. W ujęciu formalnym znaczenie tej instytucji prawa finansowego potwierdza uregulowanie jej w Konstytucji RP w odrębnym IX rozdziale zatytułowanym „Finanse publiczne”. Środki finansowe na cele publiczne gromadzone są i wydatkowane w sposób określony w ustawie (art. 216 ust.1 Konstytucji RP). Wątpliwe z konstytucyjnego punktu widzenia jest regulowanie gospodarki środkami budżetowymi w ustawie o funduszu sołeckim zamiast w ustawie o finansach publicznych. Fundusz ten jest wyodrębniany w budżecie gminy. Ustawa o finansach publicznych ma zakres przedmiotowy i podmiotowy zastosowania obejmujący w całości materię ustawy o funduszu sołeckim. Gospodarka finansowa tego funduszu nie jest na tyle specyficzna, aby konieczne było jej unormowanie w odrębnej ustawie, a nie w ustawie o finansach publicznych. Ingerencja organu władzy publicznej w działalność finansową gminy przejawiająca się najpierw w uchwaleniu ustawy o funduszu sołeckiego, a następnie projektowaniu jej nowelizacji narusza system finansów publicznych i jest niezgodna z konstytucyjnie chronionymi finansami publicznymi. Oznacza bowiem systemową dezintegrację zarówno finansów samorządowych, jak i przepisów prawa finansowego. 
Za rozwiązanie naruszające zasadę samodzielności finansowej gminy należy uznać usztywnienie reguł gromadzenia i wydatkowania środków budżetowych w następstwie: wprowadzenia ustawowego domniemania wyodrębnienia funduszu sołeckiego do czasu podjęcia uchwały przez radę gminy w przedmiocie utworzenia lub odmowy utworzenia takiego funduszu, uczynienia z tej uchwały „permanentnego aktu prawa” mającego zastosowanie do kolejnych lat budżetowych zaczynających się po upływie 9 miesięcy od jej podjęcia, wprowadzenia dodatkowych obowiązków informacyjnych na wójta wykonującego budżet gminy, szczególnej procedury zwiększania środków funduszu sołeckiego, narzucenia specjalnych zasad ustalania zadań finansowanych z budżetu gminy za pośrednictwem tego funduszu.  Podkreślić należy, iż narzucenie sztywnych terminów i procedur nie zawsze zgodne jest z celami zaplanowanymi przez projektodawcę. Na przykład niezrozumiałe jest ograniczenie inicjatywy sołectwa mającej na celu zmianę zadań finansowanych z funduszu sołeckiego przez wprowadzenie zastrzeżenia, iż stosowny wniosek może być przedłożony nie wcześniej niż po uchwaleniu budżetu gminy. Dodatkowo jego realizacja nie może spowodować przekroczenia kwoty środków przyznanych pierwotnie w uchwale budżetowej. Jest to tym bardziej zaskakujące, że w trakcie roku budżetowego dopuszczalne są korekty uchwalonego budżetu. W stosunku do funduszu sołeckiego projektodawcy zakłada, iż uchwała zwiększająca jego środki będzie miała zastosowanie dopiero w przyszłości do kolejnych lat budżetowych po upływie 5 miesięcy od podjęcia uchwały. Korekty funduszu sołeckiego nie są zatem postrzegane przez typowy dla gospodarki budżetowej roczny zakres czasowy wykonywania planu finansowego. Wynikają one z bezterminowych aktów prawnych, stosowanych w okresie dłuższym niż rok kalendarzowy. 
Projektowana ustawa narusza nie tylko art. 165 Konstytucji RP, ale także art. 4 ust. 3 Europejskiej Karty Praw Samorządu Lokalnego. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego trafnie zauważono, że przepis tej umowy międzynarodowej „w istocie stanowi łagodniejszą wersję zasady samodzielności gmin, wyrażonej w art. 165 Konstytucji RP. Przyznaje społecznościom lokalnym pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy”. 
Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawa urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP ). Treść konstytucyjnej zasady państwa prawnego została wypełniona przez doktrynę i orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, a ukształtowany katalog zasad płynących z wykładni art. 2 Konstytucji RP nie jest jeszcze ostatecznie zamknięty. Obejmuje ona m.in. regułę przyzwoitej legislacji. Naruszenie zasad techniki prawodawczej powinno być zatem postrzegane jako uchybienie także konstytucyjnej zasadzie demokratycznego państwa prawa. 
Rozdział III Konstytucji RP zawiera regulację źródeł prawa powszechnie obowiązującego w Polsce. Warunkiem wejścia w życie aktów prawa jest ich ogłoszenie. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP na podstawie i w granicach delegacji ustawowych organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Z obu regulacji wynika, iż uchwała rady gminy jest niezbędna do utworzenia w danej gminie funduszu sołeckiego. Natomiast senacki projekt ustawy przewiduje rozwiązanie niezgodne ze standardem konstytucyjnym tworzenia przepisów prawa miejscowego, gdyż wprowadza domniemanie prawne o utworzeniu tego funduszu bez działań prawotwórczych organu samorządu gminnego.  Nowelizacja ta jest niezgodna z zasadą demokratycznego państwa prawa także z tego powodu, iż stwarza przejściowy, niedookreślony stan prawny. Wprowadza niepewność, w jakim zakresie będzie prowadzona gospodarka środkami publicznymi gminy według zasad typowych dla budżetu samorządowego, a w jakiej części według reguł charakterystycznych dla funduszu sołeckiego. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy zgodnie z domniemaniem ustawowym zablokowano możliwość wydatkowania środków budżetowych przez zastrzeżenie ich przeznaczenia na zadania finansowane z funduszu sołeckiego, a następnie rada gminy podejmie uchwałę odmawiającą utworzenia tego funduszu. Podkreślić należy, iż nowelizacja nie określa następstw odmowy utworzenia funduszu sołeckiego, gdy na podstawie domniemania prawnego jego utworzenia zostały już poniesione wydatki publiczne. Skoro fundusz sołecki jest wyodrębniony w budżecie gminy, trudno sobie wyobrazić wykonywanie funduszu narzuconego samorządom gminnym bez uwzględnienia tego faktu w budżecie i w procedurze budżetowej. 
Nowelizacja ustawy o samorządzie gminny nie narusza prawa unijnego, gdyż jej materia nie jest objęta regulacją na poziomie Unii Europejskiej. EKPSL nie jest aktem prawa europejskiego. Została bowiem przyjęta przez Radę Europy, a nie Radę Europejską. Stosownie do art. 91 Konstytucji RP taka ratyfikowana umowa międzynarodowa z jej chwilą ogłoszenia w Dzienniku Ustaw stała się częścią krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana. 

3.	Ustalenie potencjalnych kolizji nowelizacji ustawy o funduszu sołeckim z polskim systemem prawnym, a w szczególności z ustawą o finansach publicznych

Za rozwiązanie niezgodne z systemem prawa polskiego muszą być uznane wszelkie unormowania naruszające przepisy Konstytucji RP, która zarówno reguluje źródła prawa powszechnie obowiązującego, jak i chroni istotne wartości. System prawa jest właściwie skonstruowany, jeżeli nie ma kolizji pomiędzy przepisami prawa, nie występują luki prawne, realizowane są wspólne zasady systemowe oraz występuje spójność aksjologiczna treści aktów prawnych. Niestety zmiana ustawy o funduszu sołeckim nie spełnia tych wymagań. Powiela ona wady nowelizowanej ustawy i wprowadza dodatkowe rozwiązanie niespójne pod względem systemowym. 
Jak już wspomniano, materia projektowanej ustawy mieści się w zakresie uregulowanym ustawą o finansach publicznych. Założeniem reformy finansów publicznych była ich konsolidacja finansowa i organizacyjna. Ograniczenie form organizacyjnych sektora finansów publicznych ma doprowadzić do wzmocnienia oraz poprawy przejrzystości finansów publicznych. 
Obecnie nie mogą już funkcjonować gminne fundusze celowe jako jednostki sektora finansów publicznych prowadzące typową gospodarkę pozabudżetową środkami publicznymi. Źródła ich zasilenia finansowego, formy rozdysponowania tych zasobów pieniężnych, zasady prowadzenia działalności finansowej zostały dostosowane do ogólnych rozwiązań budżetowych. Fundusz sołecki nie jest typowym funduszem celowym, gdyż jest wyodrębniony w budżecie gminy i stanowi przejaw funduszowania środków budżetowym. Doktryna uznaje za właściwą taką konstrukcję budżetu, gdy jest on jednolity pod względem materialnym. Oznacza to, iż środki publiczne odrywają się od ich źródeł pochodzenia, niejako „mieszają się” w budżecie i mogą być wydatkowane na realizację dowolnego zadania finansowanego z danego budżetu. Przeciwieństwem zasady jedności materialnej budżetu jest metoda funduszowania, charakterystyczna dla funduszy celowych. Oznacza ona ustawowe wyodrębnienia zarówno źródeł środków publicznych, jak i zadań, na które muszą być one przeznaczone. Ustawa o finansach publicznych wprowadza zakaz przeznaczania środków pochodzących z poszczególnych tytułów na imiennie wymienione wydatki. Rozwiązanie to stanowi zasadę gospodarowania środkami publicznymi, a więc ma zastosowanie także do środków budżetowych.  Niewątpliwie zarówno utworzenie funduszu sołeckiego, jak i poddanie go dalszemu wyodrębnieniu prawnemu i finansowemu oznacza zatem realizację celu sprzecznego z założeniami ustawy o finansach publicznych i zakazem mającym źródło w art. 42 ust.2 u.f.p.. 
Ustawa o funduszu sołeckim jednoznacznie wyklucza uznanie funduszu sołeckiego za fundusz celowy w rozumieniu ustawy o finansach publicznych, która obecnie dopuszcza jedynie działalność państwowego funduszu celowego. Regulacja ta jest zasadna chociażby z tego względu, iż fundusz ten jest wyodrębniany w budżecie samorządowym, a więc nie może być państwowym funduszem pozabudżetowym. Sama prawna kwalifikacja funduszu sołeckiego nie przesądza jeszcze jego upodobnienia się do funkcjonujących przed 2010 r. gminnych funduszy celowych. Im bardziej zostałby wyodrębniony fundusz sołecki w następstwie projektowanej nowelizacji, w tym większym stopniu przypominałby zlikwidowane samorządowe fundusze celowe. 
Niewątpliwie za niezgodne z założeniami ustawy o finansach publicznych należy uznać uczynienie z funduszu celowego „rozwiązania permanentnego”, obligatoryjnie tworzonego w kolejnych latach budżetowych na podstawie jednokrotnej uchwały rady gminy o bezterminowym zakresie czasowym obowiązywania.  Istotą gospodarki budżetowej jest bowiem roczny zakres czasowy obowiązywania każdego budżetu i coroczna powtarzalność procedury budżetowej, połączonej z koniecznością podjęcia uchwały budżetowej dla każdego roku kalendarzowego. W ten sposób urzeczywistniana jest reguła samorządności i samodzielności finansowej gminy. 
Zarówno zmieniana ustawa o funduszu sołeckim, jak i projektowana jej nowelizacja nie reguluje sytuacji, gdy rada gminy poprzedniej kadencji podjęła uchwałę o utworzeniu takiego funduszu, który ma być stosowany już w trakcie kadencji nowej rady gminy, która nie akceptuje takiego wyodrębnienia środków budżetowych. Wywołuje to niekorzystne następstwa wykraczające także poza materię prawnofinansową. Ograniczenie ustawowego upoważnienia do wydania uchwały jedynie w przedmiocie utworzenia funduszu sołeckiego lub odmowy jego utworzenia bez możliwości podjęcia uchwały o zlikwidowaniu takiego funduszu sprzeczne jest z istotą funkcjonowania jednostki samorządu terytorialnego i stanowi szkodliwą lukę prawną. 

4.	Ocena prognozowanych przez projektodawcę następstw nowelizacji 

Opis prognozowanych następstw nowelizacji zawarty w uzasadnieniu senackiego projektu jest bardzo lakoniczny i nie poparty żadnymi argumentami. Ogranicza się jedynie do wyliczenia dwóch rodzajów skutków i ogólnego, jednozdaniowego ich scharakteryzowania. Skutki prawne mają jakoby polegać na „rozstrzygnięciu obecnie istniejących sporów w doktrynie”. Natomiast następstwa społeczne przejawiają się w „stworzeniu ułatwień w gospodarowaniu środkami funduszu sołeckiego prze sołectwa” w celu „skuteczniejszego podnoszenia warunków życia mieszkańców”. 
Należy podkreślić, iż projektodawca nie ustalił, ani nie przeanalizował rzetelnie wszystkich możliwych następstw zmian przepisów ustawowych. Niedopełnił zatem wymagań przyzwoitej legislacji. Następstwa nowelizacji dotykają istotnych kwestii dla systemu prawa, systemu finansów publicznych i zagadnień ustrojowych związanych z prawidłowym funkcjonowaniem jednostek samorządu terytorialnego. Prognozowane skutki prawne są pozorne, gdyż zmiany przepisów prawa nie są instrumentem rozstrzygania prawniczych sporów doktryny. Jak już wspomniano, projektowane zmiany usztywniają wydatkowanie środków budżetowych na zadania finansowane z budżetu gminy, w tym także związane z działalnością sołectw i na potrzeby ich mieszkańców. Następstwa społeczne nowelizacji nie są zatem tak jednoznaczne, jak uzasadnia to projektodawca. 

5.	Podsumowanie 

Analiza projektu ustawy o zmianie ustawy o funduszu sołeckim oraz o zmianie niektórych innych ustaw pozwala na sformułowanie następujących, głównych tez (wniosków):
1. projektowane zmiany nie uwzględniają zasad techniki prawodawczej i w konsekwencji mogą naruszać konstytucyjną regułę przyzwoitej legislacji wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawa,
2. nowelizacja narusza konstytucyjne standardy ochrony własności komunalnej, zasadą proporcjonalności ingerencji organu władzy publicznej w sferę prawa jednostki samorządu terytorialnego, niezgodna jest z istotą samorządności i samodzielności finansowej gminy, a także stwarza zagrożenie dla konstytucyjnie chronionej wartości, jaką są finanse publiczne,
3. wywołuje ona negatywne następstwa dla systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, nie usuwa mankamentów nowelizowanej ustawy o funduszu sołeckim, a nawet wprowadza nowe rozwiązania szkodliwe dla systemu prawa polskiego, 
4. projektowana ustawa nie jest spójna z ustawą o finansach publicznych, postulatami doktryny prawa finansowego opisującymi idealny system budżetowy, usztywnia gospodarkę środkami budżetowymi i utrudnia ich wydatkowanie na realizację zdań gminy, w tym także w związku z działalnością sołectw i potrzebami ich mieszkańców,
5. proponowane zmiany ustawowe nie naruszają przepisów prawa unijnego.